刘  义

近年中央领导层提出的城镇化以及地方政府债务负担存在的问题，为城市基础设施建设的需要，中共十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的要求。为贯彻这一精神，财政部作出了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号），一些地方政府也积极发文推动政府和社会资本合作模式的实施。城市基础设施建设融资的政府和社会资本合作模式（PPP模式）成为基础设施建设领域的一股热潮，受到各界的广泛关注。有意进入城市基础设施建设运营的企业，也对此抱有很高的期待，希望能在这场盛宴中分到一杯羹。

我国城市基础设施建设的现状以及伴随新一轮的城市化对城市基础设施建设的需求，如果能够通过公私双方的努力在城市基础设施建设融资方面建立良好的法律、政策以及项目建设运营环境，此轮的PPP热确实给社会资本提供了一个很好的契机，不失为一个很好的投资领域。

在政府强力推行城市基础设施建设PPP模式的背景下，社会资本在进入之前也应冷静的看到其中存在风险。只有清醒的认识其中的风险，分析其中的风险，才能对风险作出预判，给决策和项目洽商过程中如何合理分担风险提供依据。因此有必要对PPP模式下可能出现的风险进行分析。

根据有关PPP融资模式研究资料对风险因素的归纳，风险因素一般归纳为27项，现就每一项风险分别进行分析。

1、政府官员腐败

官员腐败风险与政府的清廉以及监管有关。政府决策的透明度、官员个人在决策中的重要性直接决定腐败风险的发生。政府官员应包括决策者也包括具体的经办工作人员。腐败的存在不仅在社会资本主体的选择阶段，还会影响到项目建设、运营阶段，增加成本支出或者影响效率，甚至因此导致政府违约。在实际项目中，虽可以提出廉政要求，甚至写入合同条款，但腐败是一个综合性的社会问题，其私密性等特点很难通过合同双方来化解，合同条款或者承诺也无法执行。

2、政府干预

一种情况是政府对项目享有股权特别是控股的情况下，官员往往出于某种因素考虑对项目建设、经营进行干预，造成项目建设、经营期间影响管理的决策或者执行。一种情况是，虽不是股东，但利用政府的优势地位，官员对项目建设、经营进行干预。政府的干预可能会导致项目效率低下、增加成本、工期拖延，甚至导致项目失败。与腐败问题一样，政府干预风险无法通过合同条款进行有效化解。对于存在股权的情形，一方面应重视项目合同的条款设置，同时如果成立项目公司应对有关章程、决策机制等进行风险防控设置，真正使得决策能够站在项目自身建设经营的立场上做出。对于第二种情形只能设置一些倡导性条款，执行性较差。

3、征用/公有化

往往体现为政府政策等原因强制要求私营资本退出项目的建设或者运营，使得项目被迫终止或者被政府接收。私营资本的投资目的将无法实现。在合同条款中应对项目终止的条件和程序作出合理、明确的界定并且应考虑终止项目各方利益的合理保护问题。还有一点需要重视的是，私营资本在设计合同条款时或者对有关权益的设定不能显失公平，避免因为在履约过程中体现出的不公平导致政府强行终止项目。

4、政府信用与效率

体现在政府拒绝履行承诺或者作出的承诺无法实际履行，导致项目建设期间延误、经营困难、不能获得支付或者购买、优惠不能获得兑现，严重的还有可能导致项目失败或者终止。政府效率问题体现在政府部门决策的冗长甚至失误。政府信用问题在具体项目中应落实切实可行的条款，不要求政府作出不能履行或者履行会产生较大负面社会影响的义务或者承诺。在项目履行过程中也需要与政府部门有良好沟通，尽量避免政府信用与效率风险的发生。

5、第三方违约

在融资、建设、经营期内因第三方违约导致项目的融资、建设、经营出现困难，导致无法获得资金或者建设期延长、增加建设或者经营成本，甚至无法全部或者部分履行特许经营协议。对于第三方的义务可能影响项目的顺利推进的，应在合同条款中就有关内容作出防范性约定，如融资机构的承诺或者保函、建设期的履约担保等。在确定实施项目时，就应就有关供应予以确定，以保证项目经营的正常进行。

6、公众反对

公众反对的原因可能是环境影响、规划不合理影响周边居民、企业、运营期收费过高等。为对公众反对作出回应，也会体现政府部门反对项目的建设或者运营。此类风险发生，将会导致工期延误、降低收费标准、改变建设标准甚至终止项目。出现问题的根源在于规划、建设标准的确定，成本、费用等的测算不切合实际或者不能满足有关要求。对于规划问题是项目经营过程中无法解决的问题，只能通过过程中的努力去弥补降低公众反对的程度。由于特许经营项目经营期限一般较长，即使当时的建设标准符合要求，但是随着社会的发展，也有可能不再满足需要，需要提高完善，进而增加运营成本。在合同条款中应考虑出现风险时协调洽商的义务以及增加费用的分担问题，由双方合理分担风险。

7、法律的不完善或者变更

目前没有比较完善的PPP法律文件。现有的文件往往为部门发布或者地方政府制定，层级较低。另外，现有文件稳定性也较差，不能适应特许经营项目的长期性特征。法律问题一方面使得政府在特许经营项目上操作随意性大，出现问题时无法律依据可供遵循；另一方面也可能造成项目成本增加、修改合同条款，甚至重新协商等。法律的缺失，导致出现纠纷时无法律依据可遵守，现有的招投标法、政府采购法等法律对特许经营项目并不切合，无法有效适用。合同双方虽名为平等主体，但政府一方享有的职权等决定了双方的实际不平等，传统的纠纷解决机构并不能很好的胜任特许经营项目纠纷的解决工作。对于法律变更，应在合同条款中明确法律变更带来的问题如何解决以及解决程序、成本变动或者收益增减的分担。只有结合具体项目合理全面的约定才能有效分担法律变更导致的风险。

8、利率、外汇、通胀等金融风险

属于宏观方面可能对项目产生影响的因素。风险的发生将会导致融资成本的增减、收益的增减、收益汇出境外的条件、市场需求变化等。考虑风险的宏观性质，应在合同条款中明确发生时如何应对因此造成的影响，如汇率变化、通胀时如何调整价格或者予以适当补偿。

9、用地风险

政府启动项目的盲目性，在不能确定建设用地时开始实施项目，导致项目启动后项目公司无法获得建设用地或者手续不完备不能达到融资要求对建设或者后期经营中的融资产生影响甚至带来其他不确定因素。在签订合同前应对用地的落实情况作出充分调查，同时在条款上对用地的获取作出相应规定并以获得有关部门的权属或者认可文件为前提。

10、合同文件冲突/不完备

合同文件自身的问题其实是基于对项目建设运营的经验以及合同编制人员的能力。合同文件的冲突或者不完备将导致履行困难或者无法履行，增加协商工作甚至引起纠纷影响项目的顺利实施。除加强项目合同的编制外还应建立有效的文本冲突协商机制。

11、融资风险

融资的风险发生取决于金融市场以及私营主体的融资能力。能否获得及时充足的融资，决定项目建设和经营能否顺利实施，甚至影响项目的成败。政府选择合作方除了看重相关领域的经验外，另一个重要方面就是其融资能力。毕竟用PPP进行基础设施建设，根本所在就是融资。合同条款中应重视融资能力的要求以及融资到位的时间节点。为避免无根据的承诺，应要求私营主体获得融资提供者的承诺或者担保。

12、工程/运营变更

工程建设期间或者运营期间对有关的标准或者规模等进行变更，也有可能是由于技术要求的变化不得不进行变更。变更将会直接导致建设或者运营成本的增加以及影响建设的完成或者正常运营。同时也要考虑到可能出现的项目公司降低建设标准或者质量的变更。在合同条款中应设置对建设或者运营期间的变更提出、确认、实施等程序进行明确约定，强调合理性、否决权、费用承担等。

13、完工风险

完工风险也有可能是由于第三方延误造成的，此处强调的是项目公司实施项目建设时自身原因或者政府或者私营资本主体原因造成的工期延误。完工延误不仅导致建设期财务费用增加还影响运营期限甚至对运营的效益产生影响。加强项目相关主体的管理能力是化解风险的关键方面。合同条款中应明确责任的划分，积极履约，以此推进项目的建设。在选择承包人或者供应商时应选择专业经验丰富的，以转移或者降低风险。

14、自然条件风险

风险的发生可能造成建设期延长、运营困难以及增加费用。在项目实施前应对项目所在地的自然条件进行充分的调查分析，合理评估。对于可以通过技术手段解决的，应事先做出时间和成本的测算。对于不能预计的或者避免的，考虑能否通过保险等措施转移风险。合同条款中应要求项目公司对自然条件进行充分了解认识，必要时要求购买相应的保险作为应履行的义务。

15、运营成本超支

有可能是项目公司管理能力问题，也有可能是政府提出更高标准要求以及市场变化影响。运营成本的超支必然降低收益，甚至影响项目的正常运营。政府对项目公司运营成本的监督权应明确在合同中。对于根据运营成本确定收费价格的项目，更应合理设计政府对成本的核算认定权利并附具可行的监督措施和程序。

16、市场变化

包括市场竞争的变化和需求的变化。城市基础设施为特定区域服务，如果政府允许类似项目的建设将导致市场竞争的出现或者竞争程度的增加。市场需求的变化，体现在两个方面，一定程度的需求增加有利于项目经营，如果超出项目的能力将会造成供给不足引发新的问题。还有就是需求减少，导致项目收益下降，投资目的无法实现。在合同条款的设计上，应对就是否有竞争，即是否唯一进行确定，如果有竞争，竞争的程度应明确，并且要设定必要的允许出现竞争或者改变竞争程度的条件，以及违反时的补偿计算方式。对于市场需求的变化，为防止出现需求减少，政府应保证最低的需求或者费用补偿。对于增加的如何调整价格或者超出供应能力的需求，解决的措施等。

17、收费变更

收费变更实际上并不会独立出现，但是其是风险的直接体现。一般都会作为独立的风险内容提出。基础设施的公共性，决定收费的定价机制不能是企业自主决定，往往需要经过政府部门的批准。由于市场、政策等各方面的原因，可能导致政府对收费标准进行调整，进而影响项目的收益。合同条款中可以对价格调整的原则和方法进行约定，但考虑到价格审批部门与签订合同的部门往往不一致，以及价格确定的法定程序，使得合同约定只能是双方做好基础工作，对于最终的结果不能有效控制。作为私营主体一般通过在不能获得价格调整时获得补偿的方式保证必要的收益。

18、费用支付风险

基础设施项目的付费具有集中性，由某个公用企业统一收取后支付或者由某个政府部门或者公用企业购买支付。如果出现违约，将导致项目公司，资金回收困难影响经营甚至导致项目失败。支付周期、支付金额应结合项目对资金流的需要进行设定，并以必要的违约责任督促支付方付款。对于第三方的支付，应在相关的合同中设定完善的条款保证第三方能够履行支付义务，甚至可以考虑要求必要的担保或者保函。

19、配套基础设施风险

城市基础设施建设往往需要项目之外的配套设施。在项目前期阶段，政府一般会对配套设施的现状或者新建进行承诺。如果配套设施不能与项目匹配，将会大大降低项目的实际效果甚至导致项目无法正常运转。因此，项目前期应对现状做充分调研，后期的配套设施建设更要作出充分的分析论证。对于需要的配套设施，应要求政府在时间、规模、标准等方面作出全面约定。

20、投资者以及经营能力风险

投资者的变动有可能会影响项目的建设和经营。项目运作后，管理机构的能力直接影响项目的成本、组织协调、提供产品的质量等，进而影响需求方或者政府履约态度。为防止私营主体追求短期效益，纯粹进行资本运作，应就投资者的变动进行必要的限制。对项目经营管理能力的应赋予一定的监督与干涉权利，当然这种权利应结合项目作出合理的设定，避免造成实施上的过度干预影响正常经营。

21、不可抗力风险

不可抗力风险是共性风险，并不为PPP项目所专有。在合同条款中应对不可抗力的防范、风险发生后的处理以及损失分担。

22、移交风险

移交风险是由于建设标准或者经营期间的维护标准较低导致移交时项目的价值低于预期或者继续运营需要很高的改造维护成本。在项目前期应对建设标准作出充分论证，确定合理标准。对运营中的维护及时性和标准作出要求，对移交时的现状标准进行明确。

23、招标选择私营主体的风险

目前对公私合作项目私营主体的选择程序没有较明确的法律规定，现有的招标投标法程序并不太适用公私合作的主体招标的选择。同时对于是否需要公开招标、如何确定招标条件等等均存在实际操作问题。从项目实际看，竞争性谈判、直接委托等更适合项目主体的选择，但出于责任风险的考虑，政府部门往往不敢采取招标之外的方式，同时也缺乏有效的监督。选择主体程序上不被认可，因此造成对合同效力的否定，对项目的影响将是根本性的。

24、项目分析论证风险

该风险属于技术风险，由于市场的过往经验不足，研究深度、分析方法的选择等因素决定项目分析论证结论的科学性。投资者在决策前应对项目进行细致分析评估。

25、环保风险

环保要求的提高可能会超出项目启动时的预期，将会导致成本增加或者引致其他风险的发生。对于环保风险应作出合理预期，并通过合同条款对项目运营中环保问题引致的损失、费用等归责原则应作出明确约定。

26、税收调整

政府为吸引社会资本投资PPP项目，税收优惠是一条重要条件。在运营期税收优惠被调整或者取消或者因为法律的变更导致税收的改变将影响项目的直接受益。对于地方权限范围内的税收优惠应予以明确或者由政府部门作出承诺认可。对于超出权限范围的，应慎重考虑。

27、财务监管风险

包括建设期财务监管和经营期财务监管。建设期财务监管不力导致资金被挪用或者融资不到位不能保证建设的顺利实施；运营期财务监管不力，无法确定项目成本，影响其他条款的履行，甚至导致项目资金不足影响正常运行。合同中对财务监管的方式、方法，改正措施，违约责任应作出严格规定，便于执行。

PPP项目的实施需要面临众多风险，有效识别并化解或者转移风险是保证项目成功的关键。私营资本预进入城市基础设施建设，首先要拥有项目运作的丰富经验，对各种可能出现的问题作出评估和科学判断。在对风险的分担上应根据对风险的控制能力，合理公平的分担风险。诚信以及良好的共同协调，是弥补双方项目经验不足，解决项目运作中出现的各种问题的关键。总之，私营资本在分享城市基础设施建设盛宴前应做好必要的准备。