根据财政部全国PPP信息综合平台数据显示，截止至2017年5月31日，全国入库PPP项目13,123个，总投资高达16.39万亿元，涉及城市基础设施、市政工程、城镇综合开发以及生态建设和环境保护等20多个领域。对于建筑企业来说，面对PPP的大“蛋糕”，积极投身PPP，已成为企业发展的必然选择。

 

PPP模式采购与传统政府采购的差异

在PPP模式推行伊始，财政部就通过发布《政府和社会资本合作模式指南（试行）》（财金〔2014〕113号）和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）对PPP项目的采购进行了规范，相比于建筑企业熟悉的传统政府采购，PPP模式采购有着较为明显的差异，具体如下：

1.采购主体的差异。传统政府采购的采购主体为机关、事业单位、团体组织三类，而PPP模式采购的主体更具有局限性，是指政府或政府授权的职能部门或事业单位。

2.采购方式的差异。根据《政府采购法》有关规定，传统政府采购包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价。

而PPP项目采购增加了“竞争性磋商”的采购方式，具体采购方式为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购，并明确了每种采购方式的适用条件。

采购方式	适用条件
公开招标	核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。
邀请招标	（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购； （2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。
竞争性谈判	（1）招标后没有供应商投标或没有合格标的或者重新招标未能成立的； （2）技术复杂或性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求； （3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要； （4）不能事先计算出价格总额。
竞争性磋商	(1）政府购买服务项目； (2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的； (3）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的； (4）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目； (5）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。
单一来源采购	（1）只能从唯一供应商处采购； （2）发生不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购； （3）必须保证原有项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十。

3.采购流程的差异。根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）第五条，PPP项目采购应当实行资格预审，即要求PPP项目采购无论采用哪种方式，均需进行资格预审严格筛选社会资本方。然而传统政府采购模式下，资格预审并非采购的必须前置程序。

此外，相比于传统政府采购评审公示后直接签订合同，PPP项目采购评审结束后要求增加“谈判”环节，由项目实施机构成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认。

4.资金来源的差异。传统政府采购的主要资金来源是财政性资金。而PPP项目的资金来源更多样化，分别为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费。

5.信息披露的差异。在传统政府采购的操作中，从签订委托协议至完成采购任务，一般约需30天左右。但PPP项目因其复杂性，往往从前期实施方案等资料的编制到最终谈判确定并签订合同，一般时长不小于60天。

 

 PPP投标各环节可能遇到的问题

对于参与PPP项目招标民营建筑企业来说，参与PPP竞标的流程，大致可分为资格预审环节、响应投标环节、确认谈判环节。

1.资格预审环节可能遇到的问题.该环节主要审查企业的信誉情况和部分财务数据。企业信誉主要包括企业的施工资质等级、依法纳税和缴纳社会保障资金的情况等。使用较为频繁的财务数据是注册资本金、货币资金、净资产、资产负债率等。

在实际操作中，民营建筑企业往往无法满足资格预审要求的财务数据，尤其是对企业注册资本金有较高要求的项目。

以江苏某PPP项目为例，该项目的建设内容主要为市政道路及管网建设，总投资约30亿左右。该项目在资格预审阶段要求参与的企业具备市政公用工程施工总承包一级或以上资质，同时要求企业的注册资本金不少于10亿元，货币资金不少于10亿元，净资产不得低于10亿元，且资产不负债率不高于85%。

对于民营建筑企业来说，施工资质等级和资产负债率都较容易满足，但注册资本金不少于10亿元这一项，能满足的民营建筑企业屈指可数。根据数据显示，入围2016年民营企业500强名单的61家民营建筑企业中仅16家企业的注册资本金大于10亿元。

2.响应投标环节可能遇到的问题.PPP项目的投标文件的编制通常为三部分，分别是资信文件、技术文件和商务报价。

第一部分：资信文件。据不完全统计，资信文件一般以企业财务指标、业绩情况、融资能力作为考核条件的较多。

• 企业财务指标。财务指标通常是指偿债能力指标、营运能力指标及盈利能力指标。在实际投标环节中，使用较为频繁的是总资产、净资产、自有资金及资产负债率。结合上述江苏某PPP项目案例，该项目采购文件的评分项进一步提高了财务指标的标准，要求净资产大于30亿元，资产负债率低于70%才能得满分。对于建筑企业来说，资产负债率居高不下成为常态，行业平均水平在75%左右，可以说资产负债率控制在70%以下的民营建筑企业寥寥无几。同时，对比按照资格预审时的条件，在该两项指标上，最高得分和最低得分的差距约2分，很大程度上提高了民营建筑企业的中标难度。

• 企业业绩情况。通常将企业施工业绩和工程获奖情况作为该项内容的主要限制条件。实际操作中，往往要求投标企业近三年承接的类似项目业绩合同总额大于或等于PPP项目总投资额，且会对项目投资模式提出要求，比如是BOT,TOT,ROT,BT等。同时，需要投标企业近期获得的奖项数量满足要求，更有甚者会指定奖项名称，比如鲁班奖、全国市政金杯示范工程等。

• 企业融资能力。企业融资能力往往考核的是投标企业的银行授信额度、银行资信等级及是否能获取针对项目的贷款意向书。仍然以上述江苏某PPP项目为例，该项目的招标评分项设置为投标企业的银行授信额度为10-30亿元(含30亿元)的得0.5分，大于 30亿元的得1分，并且要求是提供全国性商业银行或政策性银行出具，不允许累加计算。由于银行对于民营建筑企业的认可度较低，尤其是非上市民营建筑企业，基本上很少有民营建筑企业能符合。

第二部分：技术文件。传统的技术文件主要指施工组织设计等为完成招标文件规定的工程所采取的各种技术措施。而PPP技术文件不仅需要完成工程的各项技术措施，更需要投标单位从业主的角度，如何发挥项目公司管理职能，实现项目管控和监督。

但民营建筑企业往往从传统施工技术标的角度出发编制PPP技术文件，着重描述项目的施工建设，忽略了PPP项目的投融资属性、项目公司所承担的项目建设、运营管理角色，极不利于项目全生命周期开展。

第三部分：商务报价。商务报价主要包含施工下浮率、融资利率和资本金年投资回报率以及运营期费用的报价。这些数值需要结合企业的收益预期，并通过对项目收入、成本的综合测算确定。然而由于民营建筑企业投资人员的缺少，在项目测算时往往会忽视资金的时间价值所造成的影响，导致测算结果的错误，进而影响商务报价。

综上所述，在响应投标环节阶段，由于民营建筑企业自身软实力和硬实力的不足，在资信部分、技术部分及商务报价部分都可能存在不满足的情况，尤其是融资能力和技术部分，出现偏离的概率极大。

3.确认谈判环节可能遇到的问题。确认谈判环节是政府采购程序的一次重大创新，在很多方面突破了传统项目采购的限制，是指在PPP项目采购评审结束后，由政府成立专门的谈判小组，按照响应文件评审结果排名，依次与候选的社会资本就项目合同中可变的细节问题进行商讨，率先达成一致的即为中标社会资本。

在确认谈判环节，由于PPP项目的中标原则与传统的“第一候选人中标”原则不同，选择以“率先达成一致”为原则，因此在实际过程中作为第一候选人的企业为了顺利中标往往答应政府的要求，并没有发挥法务风控的职能，进一步压缩了企业的利润空间。

 

解决之道-以联合体形式参与竞标

综合考量PPP投标的现状和民营建筑企业的自身实力，面对竞争日益激烈的PPP市场，民营建筑企业单打独斗已不具备优势，个别情况下甚至不能满足PPP项目的资格预审要求，因此联合其他社会资本，弥补自身软实力或硬实力的不足，以联合体形式参与项目投标，不失为民营建筑企业适应当前PPP市场环境的一种良好方式。采用联合体的形式参与PPP项目，通常具有如下优势及劣势：

• 以联合体形式参与PPP项目的优势。

  一是有利于通过资格预审和提高中标竞争力。多家企业联合，在资金实力、专业技术和业务信誉等方面形成集体优势，有利于通过资格预审，且提高中标概率。

  
  

  二是有利于实现项目风险的分担。PPP项目投资体量大，周期长的特点决定了项目具有一定的风险性。如果民营建筑企业单独投标，相应地，风险也由该公司独自承担，而意外的风险的发生往往会对企业的生存和发展造成致命的打击。因此，通过联合体承揽项目，可以分散风险，使风险降到单个企业可以承受的程度。
  

  
  

  三是有利于提高项目公司融资能力。采用联合体方式联合经营PPP项目，不仅可以减低各家企业注册资本金的出资比例，缓解资金压力，还可以发挥各家企业的金融资源优势，提高银行等金融机构对于PPP项目的认可度，降低融资成本并保障项目融资的顺利落地。

  
  

  四是专业技术水平高、专业种类齐全，有能力承担技术复杂的大型PPP项目。不同的专业公司联合实施，可保证高标准的质量要求。
  

  
  

  同时，还可以从其他成员单位那里学到自己尚未掌握的技术，对于自身还不熟练的技术也可以通过互相的合作而增加经验。
  

• 以联合体形式参与PPP项目的劣势。一是联合体各成员对于收益有各自的需求，往往综合考量后使得总报价过高或缺乏竞争力。二是联合体管理层次多，利害关系复杂，各成员间信任建立较难，影响沟通和管理效率。

  
  

 

合作伙伴的选择

未来民营建筑企业如何结合PPP项目招标要求，匹配合适的合作社会资本方，将成为其参与PPP重要的一环。大致可将合作伙伴分为施工企业、财务投资人及运营商：

施工企业。选择施工企业往往存在着施工量分割的问题，所以一般出于弥补企业自身的业绩、资质、财务指标等方面的不足会选择该类企业作为合作对象。大型建筑类央企便是此类的典型代表，央企的施工资质齐全，融资能力强，融资成本低，但其要求的施工量往往较高。在合作过程中，民营建筑企业更多的是承担分包的角色。

财务投资人。通过引进财务投资人，解决民营建筑企业参与PPP项目的融资问题，并缓解其资金压力。对于财务投资人的一般理解是投资公司、基金公司等金融机构，但其实非建筑类型或者财务投资型的央企、国企及上市公司也是民营建筑企业可以选择合作的财务投资人。

在实际操作中，可以将该模式细分为如下两种情况：一种是财务投资人作为大股东，但不实际控制项目公司。该种模式下，财务投资人虽然出资较多，但不作为项目公司实际控制人，不参与经营具体管理，仅保留资金的监督权，项目公司的运营管理仍由民营建筑企业操作。但作为财务投资人的企业一般会要求建筑企业提供担保或反担保，将项目的投资风险转嫁给建筑企业。

另一种是财务投资人作为大股东，管理并运营项目公司。建筑企业在这种模式中发挥的仍然是施工的角色，建筑企业仅承担施工任务。但财务投资人作为大股东一般要求建筑企业让渡部分施工利润来实现其自身的收益目标。

研究团队认为，由于PPP项目的投资额较大，动辄上十亿，甚至上百亿，以施工企业作为PPP项目投资主体的方式是难以持续的，未来财务投资人的参与是必然趋势。

运营商。在民营建筑企业自身能满足施工方面要求的时候，由于建筑企业因运营经验的不足，针对存在越来越多的经营属性的PPP项目，特别是通过运营实现项目收益的，应该考虑选择运营商作为合作伙伴。

 

 PPP作为一种新型模式，政府筛选合适的社会资本方共同开发建设时，更注重企业的资本运作能力、建设及运营能力。民营建筑企业虽然建设经验丰富，但往往资本运作能力和运营经验较为薄弱。为适应PPP的要求，民营建筑企业不仅需要企业从传统施工角色向投资者的角色转变，提高风险识别能力和项目测算能力，有选择性和针对性的参与PPP项目投标，还需要提升资源整合能力，包括银行及基金等金融机构、合作伙伴、行业协会、大专院校的科研机构等，使之成为竞争对手不可复制的企业综合竞争实力。（莫吕群 张士盛）