认真学习贯彻国办文件精神
开创建筑业持续健康发展新局面
——学习《关于促进建筑业持续健康发展的意见》的几点体会

中国建筑业协会副会长兼秘书长 吴涛

2017年2月，国务院办公厅印发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（以下简称《意见》），以统筹推进“五位一体”总体布局，牢固树立五大发展理念，按照建设工程适用、经济、安全、绿色、美观的要求，围绕“促进”、“持续”、“健康”三个关键词，在肯定了建筑业的伟大成绩，指出存在突出问题的基础上，提出今后促进改革发展的总体思路。内涵深刻，意义重大。

在当前经济发展“新常态”背景下，以国办名义出台这个《意见》，可见党和国家对建筑业的高度重视。我理解“持续”表示党和国家希望建筑业面对“新常态”和国际化挑战，在经济下行压力的情况下，攻坚克难，不要大起大落，继续保持平稳持续发展的势态；  “健康”从一个侧面反映了建筑业在过去高速发展时期仍存在诸多问题，特别是市场不规范，行业自律方面还有不健康的地方。“促进”是目的，要求我们针对建筑业存在的问题，通过深化改革来促进建筑业开创新局面，打造“中国建筑”品牌。我们要认真学习，深入贯彻，结合行业实际抓好落实。

一、建筑业是国民经济的支柱产业

《意见》用“一个支柱，两个大”首先肯定了建筑业的成绩，再次明确建筑业是支柱产业，对国民经济贡献大，对社会影响大。

1.对国民经济的贡献。

改革开放以来，特别是邓小平同志关于建筑业和住宅问题谈话发表以后，建筑业进入了一个快速发展阶段。2016年建筑业总产值是1980年的675倍，增加值是1980年的252倍。2012年前的三十年来建筑业总产值平均增长在20%左右，年增加值平均约占GDP接近  7%。2016年建筑业完成19.9万亿，同比增长7.1%，实现增加值4.95万亿元，占GDP6.66%。缴纳营业税6165亿元，与2012年相比增长了40.5%，为国民经济发展和国家财政增收做出了相当大的贡献。

2.建筑产业规模。

目前，全国有施工活动的建筑业企业8.3万个，工程勘察设计企业2.9万个，工程监理企业7500多个，从业人员5000万以上，建设类执业资格人数超过200万。依据建筑业增加值在国民经济中所占比重在全国各行业中排在第四位（制造业约占40%，农业约占10%左右，批发零售业约占9%，建筑业为6.6%）。

3.吸纳大量农村转移劳动力。

第三次全国经济普查（截止2013年末）建筑业从业人员5320.6万人，建筑业从人员占全国单位从业人员14.9%。2016年从事建筑业农民工5662万人，占全国农民工20.1%，吸纳大量农村转移劳动力，解决了社会劳动力就业问题。

4.带动大量关联产业发展。

建筑业物资消耗占全国总能耗量的三分之一。建筑产品的生产促进和带动了建材、冶金、有色、化工、轻工、机械、仪表、纺织、电子、运输等50多个相关产业的发展。仅房建工程所需建筑材料就有76大类，2500多个规格，1800多个品种。

5.国际市场开拓稳步增长。

我国具有对外承包工程经营资格的企业超过4000家，有65家企业进入美国《工程新闻记录》公布的2016年度“全球最大250家国际承包商”榜单，入选企业数量居全球首位，目前，我国建筑业企业对外承包业务已遍布全世界190多个国家和地区。2016年对外承包工程新签合同额2440亿美元，同比增长16.2%，完成营业额1594.2亿美元，约为全国建筑业总产值的8%  。

6.“十三五”与建筑业未来发展展望。

“十三五”是全面建成小康社会、实现中华民族复兴“两个一百年”宏伟目标的决胜历史阶段。党和国家先后提出了东北老工业区振兴、中部崛起、西部大开发、京津冀一体化及“一带一路”一系列重大发展战略。“十三五”期间城镇化发展将构建以路桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和近2万多个城镇建设。新增棚户区住房改造2000万套、新建高速公路3万公里、高铁营业里程达到3万公里、城市道路3000公里。

特别是国务院关于雄安新区的设立和建设，通过区域发展战略探索人口经济密集地区优化开发的这一创新模式，将为未来中国经济社会发展打造新的增长极。其发展不仅将惠及京津冀，也进一步辐射全国，代表着我国未来一段时间的发展构思和创新理念，成为海内外高度关注的焦点，是千年大计，国家大事。

综上可以看出，雄安新区设立及党和国家一系列创新发展战略的抉择必将带来新一轮的投资热潮，给我国建筑业带来新的发展机遇期。我们相信，未来十年中国建筑业仍将是个朝阳产业，在国民经济的地位相当稳定更为突出和重要。

二、建筑业当前存在的突出问题

面对经济发展“新常态”，是指我国经济要从过去依靠规模扩张、低价劳动成本、低价土地改革、不注重环境保护的粗放型发展模式向依靠质量提高效益型转变。过去30年建筑业正是依靠投资拉动和“三低”发展的主要行业。很长一个时期，由于政策导向和市场监管严重滞后、欠账过多，加上建筑业又是一个劳动密集型的传统产业，以至于造成行业存在着诸多深层次矛盾，而且有些问题很突出。

一是组织结构不尽合理，“大而不强不优，小而不专不精”。二是施工生产方式落后，劳务队伍散乱，工人技能素质偏低。三是监管制度不力，保障体系不健全，工程质量安全事故时有发生。四是建筑市场不规范，恶意压价中标，无序恶性竞争。总体上其发展还没有真正转移到依靠集约化管理和科技进步与质量效益型的良性轨道上来。

三、促进建筑业持续健康发展的总体思路

与重大举措。

通过学习国办文件，我体会主要要从以下八个方面深刻理解，抓好落实：

1.简政放权，进一步优化资质管理。    

建筑业实行资质管理是改革开放以来，建筑业企业从计划经济转入市场经济准入的一项重大改革，在促进建筑业改革发展壮大的实践中发挥了重要的作用。但由于过度重视市场准入资质门槛，专业资质设置过多，造成工程承发包混乱，在实际操作中给企业带来了许多困境。2012年以前的两年多，不少企业为了取得特级资质、多资质不惜人力、物力、财力，很大程度上加重企业负担。随着社会主义市场经济体制不断完善，新一届政府强调“简政放权”，深化“放管服”改革，并取消一大批不必要的行政审批项目。包括建设领域也取消了不少审批项目，这次文件进一步就资质管理改革提出了新的要求。

一是简化工程建设资质类别和等级设置，优化总承包资质条件，减少不必要的专业资质认定，先行取消劳务资质，逐步淡化企业资质，强化个人执业资格管理。二是加强市场信用体系建立和企业诚信建设，大力推进工程保险与质量担保。按照文件精神准入条件重点放在企业综合实力上。包括工程业绩、资信能力、科技成果、管理水平（信息化建设）、财务状况（企业净资产与授信额度）。三是明确各方权义，加强事中事后监管。强调责、权、利匹配和主体责任追究，做到放而不乱，管而不死，放要到位，管要严格。

《意见》虽然只是强调优化资质管理，其实质就是要充分发挥市场作为资源配置的决定性作用，按照市场需求调整和改革不同专业资质的门槛设置，并通过新一轮企业资质就位，完善市场监管，为企业松绑，创造宽松市场竞争环境，助推企业构建精益做强主业，优势体系直管，重在提质增效，秉承诚信创新的法人治理结构。促使大型企业打造具有国际知名品牌和有核心竞争力的龙头企业集团，推动中小企业专业集聚发展，从而使不同类型企业按不同条件上升到新的市场竞争层次和高度，实施差别化发展，防止企业结构盲目雷同，统筹推动产业有序转移，形成布局合理、特色鲜明、优势互补的行业发展格局。

2.以专业化、市场化、国际化为导向，改革完善工程招投标制度。

建立科学合理的招标投标制度是规范建筑市场的基本保证。但由于现行的投标招标制度还很不完善，加上市场监管不力，存在问题仍然很突出。围标串标，暗箱操作，“潜规则”等已成为建筑市场混乱不规范的“症结”。对企业来说，通常一个工程上百家报名，几十家入围，七八家投标，一家中标，工程交易成本巨大，造成极大的经济负担。从社会角度讲，也为工程建设领域滋长腐败提供了温床。

这次文件明确一是加快修订《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，缩小并严格界定工程招投标范围，取消过去工程投标“一刀切”现状。按照项目资金来源，实行分类招标、优化投标流程、提高工作效率；二是运用现代化信息技术，建立公平、公正、公开，统一的公共资源交易平台，推行网上异地评标，简化招投标程序、规范招投标行为，实现交易全过程电子化，降低工程交易成本。三是探索推行由建设单位自主决定发包方式，民间投资、外资、非国有资本投资项目原则上由业主选择承包商。四是对最低价中标有一定底线约束。提出“在原则上实行最低价中标的同时，有效发挥履约担保，防止恶意低价中标，确保工程投资不超预算”，这里有三个关键词“原则上”、“恶意低价”、“履约担保”。这就需要我们深刻理解文件精神，通过发挥行业优势，建立一个政府指导、行业自律、企业负责、中介依规、责权一致、社会监督、法制保障、高效运转的市场诚信保障体系，从源头上解决当前招投标中不符合实际的最低价中标问题。

3.改革完善工程建设组织模式，大力推进工程总承包、创新项目管理。

工程总承包从80年中期提出到现三十多年了，但由于市场发育不完善，特别是在市场准入上对建设单位缺乏制度约束，配套政策跟不上，至今推行举步维艰。

这次文件在加大推进工程总承包力度上有了保障措施。一是提出要加快工程总承包相关招标投标、施工许可、竣工验收等制度的建立和规定，二是明确在政府投资工程和装配式建筑带头推行工程总承包，要求实现基础、结构、装饰一体化施工，并授权总包单位相应的权利和义务，总包单位可以直接发包合同中的其他专业业务，三是培育全过程的工程咨询企业，创新工程项目管理。鼓励投资咨询，勘察、设计、监理、招标代理、造价企业采取联合经营，并购重组等方式发展全过程工程咨询和项目管理，强调政府投资项目带头推行。这既为大型龙头骨干企业发挥工程总承包优势，规范有序推进EPC创造了市场环境，又为具有综合管理实力的优秀企业创新项目管理模式，积极推广应用BT、BOT、PPP，改变传统单一的CM施工承包，以资本经营带动生产经营，逐步向“投建营”一体化发展指明了方向。

4.突出主题，严格落实工程质量与安全生产管理责任。

建设工程质量重于泰山，安全生产人命关天。工程质量与安全生产关系到亿元人民群众生命安全。为了严格落实质量与安全生产责任，文件提出了新的组织措施和要求。

一是在责任划分上有三大变化，首先明确强化了建设单位对工程质量的首要责任。有了这个首要责任，建设单位就不能像过去那样随意对总包单位在工期、造价、材料采购、指定分包等方面提出一些违规苛刻的霸王条款要求。一旦由于这些方面原因造成质量安全的严重问题，只要总包单位敢于追究，建设单位也难逃其责。当然建设单位如何负首要责任，关键需要政府监管措施有力，有一个长效保障机制。比如开发商几十年后这个公司没有了谁来负责，这就必须切实履行建设单位实施工程履约担保来解决。其次是提出探讨建立监理单位向政府报告质量监理情况的制度。这一制度建立为切实落实主体责任提供了保障。按目前的关系，监理名为建设单位负责，实际情况是不少企业非但主体责任未能落实，甚至将监理业务转移到施工方。从发展的趋势看，应该逐步在工程担保公司内设立监理，才能够保障业主首要责任的落实。再就是进一步明确了勘察、设计、施工单位各方主体责任。这方面的责任比较清晰，但随着工程总承包的推进，施工图设计应尽快转移给工程总包方，这样主体责任就会更为直接明确。

二是突出重点工程项目风险规避，强化安全生产管理与责任追究。文件对施工现场防护、深基坑、高支模、起重机械等危险性较大的分项分部工程风险评估与细化管理，提出了具体要求。强调严格执行质量管理制度与责任终身制。包括终身责任书面承诺，永久性标牌上墙，质量安全信息存档等制度。

三是进一步健全完善企业负责，政府监管、社会监督的工程质量安全监管保证体系。文件特别强调要提高政府和社会监管水平，明确政府可以通过购买服务方式委托社会力量进行监管，推进工程质量与安全生产保险。

为贯彻国办文件精神，住建部3月9日已出台了工程质量安全提升行动方案，并于4月7日在江苏召开了专题会议，我会代表行业在会上发出了建筑业企业提升质量安全行动“倡议书”。这里要特别强调的是倡议不能只是一个概念，喊个口号，而是要有一种钉钉子的精神，撸起袖子一锤一锤的钉，认真细化扎实的深入开展好这项行动。协会已制定了贯彻落实“三年提升行动开展质量安全万里行活动方案”并已在山西召开会议全面落实。

5.优化市场环境，建立统一开放的建筑市场。

文件除了要对招投标制度做重大改革外，还就建立统一开放的建筑市场做了进一步明确。一是打破区域市场准入壁垒，取消地方性设置的不合理规定和变相设立的一些市场准入门槛条件。这些将涉及到取消和解决企业跨省跨地区注册公司、缴纳注册费，以本地施工业绩限制外地企业进入，以审计结果为依据拖延工程结算等问题。二是完善建筑市场监管公共服务平台与信息共享，建立市场主体责任黑名单制度，这里包括对各方责任主体和建设单位全覆盖。三是严格和规范工程结算，引导企业推行银行保函担保履约。这里对业主有三大重要限制措施：①未完成施工结算的项目，主管部门不予办理产权登记；②对长期拖欠工程款的单位不得批准新项目开工。③建设单位不得以未完成审计作为近期工程结算和拖欠工程款的理由。

建立统一开放的建筑市场是健全完善中国特色社会主义市场体系的重要组成部分。近几年来建设主管部门、行业协会都采取不少措施，特别是二年治理行动，着力打压治理，住建部还于2013年在安徽召开会议并在出台的“改革发展指导意见”提出具体要求，至今已三年多了。但这些问题并没有很大改变，其主要原因是地方经济利益和保护主义所致。相信国办文件下发后有望可以尽快解决。

6.提高从业人员素质，加强劳务企业转型与用工管理。

上世纪80年代建筑业企业管理体制改革提出了管理与劳务两层内部分开。但由于缺乏政策引导，造成了企业一线作业人员全部分离面向社会，成为散兵游击队员。当前劳务队伍涣散，工人技术偏低已成为建筑业持续发展的“瓶颈”。《意见》在这方面提出加快培养人才，引导企业将工资分配向关键技术和技能岗位倾斜，着力稳定和扩大建筑业农民工就业创业。

一是改革用工制度，推动劳务企业转型。鼓励现有劳务企业进一步做专做精，强调要大力发展木工、电工、砌筑、钢筋制作等以作业为主的小型专业化施工企业。二是建立和完善技术等级考核认定制度，逐步实行农民工转型为新型产业工人。明确五年内完成培育 300万产业工人，十年内培育1000万建筑产业工人。三是建立全国建筑工人管理服务信息平台，开展建筑务工人员综合情况实名制管理。四是保护工人合法权益，到2020年实现劳动合同覆盖，对拖欠工人工资的单位提出具体处罚规定。

贯彻落实《意见》精神，总的就是要建立一个培育建筑人才的长效机制。当前最根本的是要和大力弘扬工匠精神，强化劳务企业转型和队伍管理。建立以岗位价值为基础的专业（班组）分类、薪酬匹配、利益分享、社会保障、相对稳定的新型产业工人队伍激励机制；严格劳动务工人员岗前培训和主要工种技术等级考核持证上岗制度；加快建设劳务企业市场准入资信业绩查询平台、劳务输出用工实名制网络管理平台和企业自有专业技术产业工人的绩效考核平台。鼓励青年人学技术、钻业务、掌本领，创造一个让有专长的人有平台、让进步的人有阶梯、让成功的人有机会、让能干的人有发展、让奉献的人不吃亏，切实为建立新时期培育建筑产业工人队伍，营造关爱工匠、留住人才创造良好氛围和环境。

7.实施创新驱动发展，推进建筑产业现代化。

以国办文件明确提出推进建筑产业现代化还是首次。过去我们都讲建筑工业化，虽然建筑业和工业都属第二产业，但由于产品属性不同，所以建造方式、组织形式明显有区别。比如建筑产品单件固定、人员流动、露天生产，而工业产品流动，人员固定、室内生产。笼统的讲建筑业实现工业化是不科学的。2013年根据郑一军会长的指示我们设立课题研究，提出了建筑产业现代化的理念。但产业现代化是一个历史发展的动态标准，是指整个产业要通过发展科学技术、运用先进的技术与管理手段及现代生产方式，促使整个产业建立在世界当代先进科学技术与管理水平的基础上。

《意见》强调推进建筑产业现代化首先要推进装配式建筑，并明确装配式建筑10年内达到30%。这是因为装配式建筑能够有力促进建筑业加快实现建筑设计标准化、部件生产工厂化、现场施工机械化、操作工人专业化、项目管理信息化、功能使用智能化。并通过运用现代工业化生产方式改造和代替部分传统的手工作业来建造建筑产品，以加快工程建设速度，改善作业环境，提高生产效率，降低劳动强度，减少资源消耗，保障工程质量和安全生产。这既是将“高能耗建筑”向“绿色建筑”发展的根本性变革，又是当前推进建筑产业现代化的主要途径。二是提高建筑设计水平，加强技术研发应用，大力推进建筑信息模型（BIM技术），实现工程建设项目全生命周期，数据共享和信息化管理，促进建筑业提质增效。三是改革完善工程建设标准，为工程建造标准化提供技术支持。当前迫切需要整合精简强制性标准，提高标准编制质量和管理水平，逐步建立形成国标强制，行标通用，鼓励社团、行业协会、产业联盟发布市场需求的团体标准，引导企业制定适用提升管理、促进科技发展的工程建设标准化创新体系。最后还要强调的是在推进装配式建筑的同时绝不能忽视包括对高层建筑泵送现浇混凝土结构施工等其他先进建造方式的研发和工艺革新提升，更不能把装配式建筑和建筑产业现代化划等号。

8.围绕“一带一路”，推进建筑业企业实施“走出去”。

2013年9月习近平总书记出访中亚和东南亚国家期间先后提出“丝绸之路经济带”和21世纪海上丝绸之路的倡议的三年来，我国已与近50个国家签订了合作协议，有100多个国家和国际组织积极响应支持。据悉，我国目前对“一带一路”沿线国家投资已达500亿美元，标志着“一带一路”国家战略迎来了快速推进图的路线和时间表，也为我国建筑业企业实施“走出去”开创境外工程承包创建了更加广阔的新市场和发展空间。为了更好践行“一带一路”国家战略，推进建筑业企业实施“走出去”，文件提出一是要加大政策扶植力度，鼓励建筑业企业强强联合、优势互补，积极“出海”开拓国际市场。二是加强中外标准衔接，加大中国工程建设标准外文翻译和宣传推动力度，要求到2025年实现国家标准全部外文版。三是加快推进建设领域执业资格国际互认，培育一批有技术、会管理、敢担当、懂法律，高质量、高水平、高智商的国际人才。对建筑业企业来讲，就是要加强复合型管理人才的培养，对建筑类执业资格进行整合，优化资源规范化管理。

《意见》最后特别要求各地区、各部门要高度重视深化建筑业改革工作，研究解决建筑业发展中的重大问题。同时强调要充分发挥行业协会贴近企业、提供服务、反映诉求的作用。文件还就加快修改“建筑法”、“招投标法”以及完善相关政策法规等问题提出了新的要求。应该说，《意见》为今后相当长时间内促进建筑业持续健康发展指明了方向，具有里程碑的指导意义和很强的推动力。

当前，我国已进入一个新的历史发展机遇期，面对新形势和总目标，贯彻落实“十三五”规划，积极投入新型城镇化建设，推进践行“一带一路”战略，其势已成，其力已积，其时已至。让我们在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，高举中国特色社会主义理论伟大旗帜，以国办19号文件为指导，紧紧围绕住建部中心工作，以创新驱动促进行业发展，以体制改革激发企业活力，以科技进步增强竞争实力，加快企业战略转型和科学管理升级，为把建筑业打造成为具有较高贡献率的支柱产业、引领时代发展潮流的绿色产业、自觉履行社会责任的诚信产业、具有较高产业素质和国际竞争力的现代产业而努力奋斗。