罗湖区住建局日前制定的《深圳市罗湖区旧住宅区改造实施办法（征求意见稿）》引起广泛热议。毋庸讳言，深圳的城市更新实施多年以来，已呈现出了两极分化：旧工业区、旧商业区的更新项目推进相对顺利，而涉及小业主较多的老旧住宅区更新项目则普遍处于难以推进的状态。

城市更新的拆迁僵局

在2010年深圳市规土委第一批城市更新计划中，有8个老旧住宅小区获批。将近七年过去了，除了户数较少的鹤塘小区于2016年9月终于谈妥开始施工，其他项目均陷于“拉锯战”中：金钻豪园开发商翠芳园投资公司因项目多年无法推动，资金链断链，无法再支付业主安置费，被迫黯然退场，债权方新华城公司接手。南苑新村申报主体与少数业主冲突之后，万科被迫收购合作方金晖公司权益，该项目成为出名的拆迁难产项目。木头龙项目申报主体益田集团在小区相继召开了9次业主大会，全面收集业主的改造意愿，磋商改造的标准和条款，最终提出拆赔比例按照建筑面积1:1.3。此标准当时在深圳是比例最高的，得到了小区大多数业主的认可。开发商工作不可谓不细致，投入不可谓不巨大，然而项目却多年停滞不前，甚至出现业主“双上访”——一些不签约的业主向政府上访称遭开发商逼迁，而近98%的已签约业主认为少数拒不签约的业主损害了大多数业主利益，请求政府对“钉子户”采取措施。极盼住进旧改后的新房，是一千余户已签约业主的心声，在深圳各大论坛上关于木头龙改造的帖子也是备受关注，网友、专业人士甚至不少人大代表都频频发声支持推进木头龙旧改，但完成改造仍然遥遥无期。

 

解析“多输”困局

早在2014年1月，笔者就在接受记者采访时指出：“在利益诉求多元化的现实中，类似业主众多、产权分散的老旧住宅区，要求取得百分之百的业主同意补偿安置方案，是十分困难的。”严峻的现实验证了笔者的担忧。由于缺乏政策法规的保驾护航，“钉子户”问题一直难以有效解决。开发商“拆不动、赔不起、玩不转”的难题至今仍未找到破解的出路。

城市更新强调“以市场化运作为主，充分发挥资源市场化配置作用”，政府在其中并不“扮演主角”，主要是负责项目审批，起到引导和监督的作用。在激烈的市场竞争中，部分业主的价码不断提高，拆赔比例一路上扬。为了改变补偿标准恶性竞争的乱象，深圳市政府在《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（下称“[2016]38号文”）中明确规定“住宅类合法房屋产权置换原则上按照套内面积1：1进行”。但实践中，深圳老旧住宅区的拆赔比例现在多是以建筑面积1:1.3起步，文件的该项规定并未真正被市场所接受。除了拆赔比例，有的业主还提出赠送车位、提高过渡安置费等五花八门的要求，令开发商不堪承受。一些非理性的业主因其无理要求得不到满足便拒绝签约，变成“钉子户”。

根据当前的政策规定，必须100%权利人、100%的面积同意并签署《搬迁补偿安置协议》方能确认实施主体。双百限制硬指标给老旧住宅区的城市更新设置了相当高的门槛。在强拆被绝对禁止的当下，开发商对待“钉子户”缺乏合法有效的手段，导致改造难以推进。我们应当清醒地看到，市场有其无序性和滞后性的一面，老旧住宅区完全走市场化道路的成功概率很低。陷入拆迁僵局的老旧住宅区项目如后续未能有效推动，则极有可能被政府清理出城市更新计划，开发商多年的投入可能将“血本无归”，业主原本可预期的利益也将随之化为泡影。旷日持久的“拉锯战”将令业主、开发商、政府和社会陷入“多输”困局。而随着年限的推移，很多老旧住宅区质量安全隐患日益严重，更容易引发严重的社会问题。

 

旧改路在何方？

 那么，老旧住宅区（尤其是成片的老旧住宅区）的改造该怎么办？[2016]38号文其实已经指明了方向：优先走棚户区改造的道路。

      虽然同属旧改范畴，但与城市更新不同的是，棚户区改造首先是基于公共利益。联合国人居委早已将老旧住宅区的改造列入政府的公共责任范畴，属于政府的职责所在。深圳市住建局公布的《深圳市棚户区改造项目界定标准》（深建规〔2016〕9号）第二条规定：“本标准所指棚户区改造项目，是指位于深圳市范围内使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等危旧住宅、住宅区和城中村改造项目”。按照棚改及类棚改模式，拆除重建后除满足回迁安置需求外，主要用于配建保障性住房和人才住房，而非对外出售的商品房。可见，棚改政策的适用范围直指市民基本居住生活条件的改善和生命财产安全的保障，完全符合“为了公共利益的需要”的法律规定。

      其次，与城市更新缺乏僵局破解之策不同，棚改由政府主导、国企实施，有各种资源和手段保证项目的定期改造完成。在充分征求大多数业主意愿、满足普遍诉求的前提下，各区政府可以根据辖区的实际情况，研究制定适用于辖区棚户区改造项目的搬迁安置补偿标准，指导本区棚改项目实施主体开展工作，并向社会公布。政府主导改造将坚持“公平公正公开”和“依法依规透明”的原则，给出客观合理的拆赔标准，既不让原业主的权益受损，也将令“钉子户”想漫天要价、盲目抬高补偿标准的想法破灭。

      再次，棚改基于公共利益之上的行政征收、行政处罚，有《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《深圳市房屋征用与补偿实施办法》等国家、地方法律法规支撑，其实施也有规范性文件指导。当市场失灵时，政府应当有所作为，有所担当，对于极少数滥用权利来谋取非分利益的人要敢于依法“碰硬”。权利的行使从来都不是绝对的，正确行使自己权利的条件是不得损害他人合法权益和社会公共利益，否则就可能因超出正当的限度而不被法律所保护。新颁布的《民法总则》第一百三十二条明文规定：“民事主体不得滥用民事权利损害他人合法权益。”

        正如一位市民代表所说：“公众利益大部分是大家自觉遵守而获得，少部分是要强制执行而获得；我们表彰奉公守法的行为，也要打击少数钻空通过牺牲大多数人的利益而获得个人利益的行为。”重大的公共事务，应当采取科学的“多数决”机制，不应再让少数业主“绑架”多数人的怪现象发生。

 需要指出的是，行政征收、行政处罚等强制措施不能滥用，应在极少数“钉子户”明显损害多数人利益和公共利益的情况下才予以启动。

 以笔者律师团队参与的深圳首个棚改项目——罗湖“二线插花地”棚改为例：2016年12月正式启动全面签约和房屋拆除；今年5月结束棚改民事协商阶段，进入行政征收、行政处罚阶段；截至8月10日，已有九万多人搬离，项目签约率突破99%。事实证明，棚改模式的探索取得了良好的效果。

 

旧改未来的变局

 棚改及类棚改模式的推行，一定程度抑制了极少数业主的“贪婪”，对改变拆赔比例的无序竞争发挥了积极影响，客观上对城市更新的深入推进也起到了促进作用。

        老旧住宅区的改造关系民生，产生于复杂的历史与现实背景之下，权益的分割和利益的平衡往往交织在一起。需要我们充分考量多种因素，以尊重客观现实和权利衡平为基本原则，遵循法律的指引来切实解决问题。笔者认为，深圳老旧住宅区的改造格局未来将因完善的棚改法规政策而大为改变，相信“老大难”问题终将不再“难”！ 

 

王劲松律师