『导读』1978年，党的十一届三中全会召开，拉开了我国改革开放的序幕。40年浩荡浪潮，不断打破束缚思想的桎梏、扫除阻碍发展的藩篱，开启了新的壮阔征程，开创了新的前进道路，开辟了新的发展空间。在改革开放40年的宏伟画卷中，工程建设行业留下了浓墨重彩的一笔。广大施工企业以及每一位从业者，既是这场伟大变革的参与者、奋斗者，又是这些辉煌成就的创造者、见证者。

近期，本公众号将推出“纪念改革开放40周年：将改革进行到底”专题，与各位读者一起回望与前瞻，回顾和梳理工程建设行业40年改革发展历程，分享施工企业和企业家的改革故事、思考与感悟，总结发生的改变、取得的成绩，以及这些改变与成绩因何而来，并探讨如何更好地走向未来，将改革进行到底。

今年是我国改革开放四十周年，工程建设领域作为关乎国计民生的重要组成部分，四十年来借着改革开放的东风尝试了一系列变革举措，不断优化调整发展方式，国家的相关法律法规、政策规范也在推陈出新、与时俱进。忆往昔四十载改革开放，看今朝新时代建设辉煌！工程建设管理从最初的“摸着石头过河”，到日趋规范成熟，再到今天的持续创新完善，其发展历程大致分为五个阶段。

1978年—1987年：计划中迈向市场

伴随着1978年12月中共十一届三中全会决定把党和国家的工作重心转移到社会主义经济建设上来，实行改革开放的伟大决策，我国施工企业管理体制改革的序幕随即揭开。

1980年4月，全国基本建设工作会议中正式提出赋予国营施工企业经营管理自主权，实行利润留成制度，施工企业应有合理利润；放宽对施工企业的管理，准予其自行承揽计划之外的部分任务；建设单位有权选择承包施工单位。

1981年12月，经济责任制开始在国营施工企业中推行。

1982年1月，我国开始试行国际上通行的建安工程招投标制度。

1983年以后，我国建筑企业开始实行以税代利，即“利改税”

改革之初的这一系列措施，大大推动了国营建筑施工企业由计划经济向市场化方向的转变。

正是这一时期，我国开始实行各种类型的投资承包责任制。

1980年开始，建设项目开始试行投资包干的经济责任制。

1982年开始试行按合理工期组织建设施工。

1983年3月，为更好建立建设项目包干经济责任制，国家计委等部门联合制定颁发了《基本建设项目包干经济责任制试行办法》

包干形式可以根据建设项目类型的不同而不同，即建设单位等有关方面对国家计划确定的建设项目，按建设规模、投资总额、建设工期、工程质量、材料消耗包干，实行“责、权、利”相结合的经营管理责任制，这一系列举措在很大程度上扭转了工程建设在计划经济时代“投资无底洞、工期马拉松”“敞口花钱，吃大锅饭”的老大难问题。

在基本建设项目投资管理改革方面

1979年8月，国务院批准了《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》

在基本建设领域开始试行“拨改贷”，改变了以往政府财政无偿拨款的计划经济模式。尤其是，涵盖建设工程勘察、设计、施工、材料设备采购等领域的合同管理制开始在基本建设项目管理中试行，各类工程项目要依法订立合同，合同中要制定明确的质量要求、违约处罚和履约担保等条款，一旦出现违约情况，违约方要承担相应的违约责任。

在上述改革实践基础上

1984年9月，国务院颁发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》

提出了16项重要改革举措，主要有：全面推进基本建设项目投资包干责任制；大力推行工程招标承包制；建立工程承包公司；建立城市综合开发公司；勘察设计要向企业化、社会化方向发展，全面推行技术经济承包责任制；改革建设资金管理办法；改革设备供应办法，积极推行设备承包经济责任制和有偿合同制；改革现行的项目审批程序等。随后，国家计委等单位又相继颁发了一系列的规定和办法，标志着我国建筑业改革的全面启动和基本建设管理体制的重大转变。

在这一时期，基建工程多实行指挥部负责制，既以行政派出性质的指挥部模式对基建工程进行管理和监督。

1985年鲁布革水电工程建设中全面引入竞争机制，开始率先进行项目法施工的尝试，形成了在工程项目管理领域具有划时代影响的鲁布革经验，推动了我国建筑业生产方式和建设工程管理体制的深层次改革。

鲁布革水电工程

1988年—1991年：总结中不断探索

我国自1988年开始在建设领域推行建设工程监理制度，确定了工程监理“三控两管一协同”的工作内容。作为我国工程建设管理领域的一项重大改革，工程监理制度在全国范围内迅速推广，在工程建设中发挥了重要作用，受到了社会的广泛关注和普遍认可。

1991年，建设部和国家工商行政管理局联合发布了我国首部《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-91-0201）

作为承发包双方就约定的建设工程明确双方权利义务关系的协议，该文本针对建设工程施工这一“标的物”的特殊性，提出了内容全面、条款明晰、约束严谨、适用广泛的推荐合同示范文本，对规范我国建设工程管理具有重要示范作用和指导意义，并有助于加强建筑市场监管和合同争议的解决。

1988年，国务院出台了《关于投资管理体制的近期改革方案》

该方案总结改革开放十年来的经验教训，针对当时投资领域的实际情况和需要，系统阐述了投资体制改革的基本任务以及推进改革的一系列措施，明确了我国投资体制改革的方向、原则、内容和步骤，促进了投资体制改革的深入和发展进程，使我国建设项目投资管理改革进入了一个新阶段。同年，国家计委规定对我国大型基本建设集团项目在计划上进行专项安排，摆脱了条块分割、减少了管理层次、增强了企业活力、加强了宏观管理。

根据国务院和国家计委的改革方案，重大长期建设投资实行分层次管理，中央和地方政府的投资范围有了初步划分，突出了地方的重点建设责任。为了确保重点建设项目有稳定的资金来源，设立了基本建设基金制度；成立国家专业投资公司支持管理经营性投资，以基础产品价格调整为参考依据，在电力、石油、铁道、交通、邮电、民航等基础产业部门设立了专项建设基金；并开始征收固定资产投资方向调节税。充分发挥市场竞争机制的作用，在建设领域全面推行招投标制度。

这一时期，作为当时我国最具代表性的工程之一，大亚湾核电站工程建设采用“交钥匙”项目管理模式，首次引入了外国资本、设备、技术和管理，积极与国际先进的管理模式接轨，完整实现了核电建设“高起点起步，引进、消化、吸收、再创新”的全过程，取得了工程项目程序化管理等诸多宝贵成功经验。

 

大亚湾核电站工程

1992年—2003年：实践中逐步规范

1992年邓小平南方重要谈话和中共“十四大”提出建立社会主义市场经济的明确方向，使我国经济体制改革迎来了又一个新高潮，在基本建设投资领域也陆续推出了一些新的改革举措。

在财政体制改革方面，经常性预算和建设预算相分离的复式预算管理开始实行。在金融体制改革方面，成立了国家开发银行，分离了政策性金融与商业性金融。项目法人责任制和固定资产投资项目资本金制度开始实行，同时，建立了规范投资主体风险约束机制，并且开始试点“贷改投”制度。

《全民所有制工业企业转换经营机制条例》和《公司法》对企业依法享有包括投资决策权在内的一系列权益做出了具体规定。随着我国市场经济体制的初步确立，企业投资主体的自我约束力大大增强。伴随着我国金融体制改革的不断深入，银行开始试行独立审贷业务。“谁投资，谁决策，谁承担风险和责任”的原则逐渐深入人心。政府投资行为日趋规范化，政府投资转为主要应用于关乎国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，支持公共产品和提供公共服务的基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推动科技进步和高技术产业化。

1996年我国首次提出建设项目法人责任制

明确由项目法人对包括项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值的项目全过程进行负责。到20世纪90年代中期，我国工程建设领域的合同管理制、建设监理制和项目法人责任制三项制度已基本形成。到本世纪之初，“三项制度”得以发展成熟，非经营性政府投资项目“代建制”模式开始试行，初步形成了与社会主义市场经济体制相适应的建设市场体系。

也正是在这一时期，我国开始引入PPP模式

1995年国家计委、电力部和交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为PPP模式的开展提供了政策保障，PPP模式在我国起步发展。

在建设工程管理方面。为了更好维护建筑市场秩序，监督管理建筑活动，确保工程项目的质量与安全。

1997年八届全国人大常委会第28次会议通过了《中华人民共和国建筑法》，对建筑许可、建筑工程发包与承包、建筑工程监理、建筑安全生产管理、建筑工程质量管理、法律责任等进行了明确规定。

为了使招投标活动得以规范

1999年九届全国人大常委会第11次会议通过了《中华人民共和国招标投标法》，明确规定了工程建设项目必须进行招标的范围，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料采购等。

为了使建设工程质量和安全管理得到进一步规范与提高

国务院分别于2000年和2003年颁布了《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》，对加强对建设工程质量和安全生产的管理和监督产生深远影响。

在项目管理模式方面。为了深化我国工程建设项目组织实施方式改革、培育发展专业化的工程总承包和工程项目管理企业。

2003年建设部颁发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》

鼓励建筑企业采取有效方式发展成为综合性企业，可以通过改造或重组，建立适应于工程总承包业务的组织机构和项目管理体系，引进项目管理专业人员，拓展融资渠道，提升企业综合能力，使其业务面拓宽至勘察、设计和施工总承包等多个方面。

这一时期还出台了几项重要规范

1999年颁布了新一版的《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-1999-0201）

2000年建设部和国家质量监督检验检疫总局联合发布的《建设工程项目管理规范》（GB/T50326-2001），规范全面总结建筑业企业项目管理基本经验，促进建设工程施工项目管理科学化、规范化和法制化，帮助提高建设工程施工项目管理水平。

2000年建设部和国家质量监督检验检疫总局联合颁布的《建设工程监理规范》（GB50319-2000），对规范建设工程监理与相关服务行为，提高建设工程监理与相关服务水平具有里程碑意义。

2000年，“走出去”作为一项国家发展战略在全国人大九届三次会议上正式提出。同年，外经贸部、外交部、国家计委、国家经贸委、财政部等联合发布了《关于大力发展对外承包工程的意见》，把发展对外承包工程作为贯彻落实中央关于“走出去”开放战略的重要措施，加快赋予大中型企业特别是大型专业工程企业对外承包工程经营权，充分发挥大型企业对外承包工程的优势和作用，增强开拓国际市场。

举世闻名的三峡工程是这一阶段的典型案例，三峡工程实行以项目法人责任制为中心，招标承包制、工程监理制和合同管理制有机结合的建设项目管理体制，根据三峡工程中相对独立的功能和结构特点，采用各工程项目分期分项招标、分项管理、综合协调的办法，合同文本参照FIDIC条件，对投资实行“静态控制、动态管理”，成功建设了全世界规模最大的水电工程。

三峡水利工程

 

2004年—2016年：发展中步入快轨

在这一时期，我国建筑业发展硕果累累，各项数据指标令人惊叹

2004年，我国建筑业企业单位数量为59018家，建筑业总产值为29021.5亿元。

2016年，我国建筑业企业单位数量83017家，建筑业总产值为193566.78亿元。

随着我国企业工程建造能力和装备制造技术的整体提升，我国高铁、公路、桥梁、港口、机场等基础设施建设快速推进。

伴随着建筑业改革的深化，国家颁布了一系列政策、法律法规和相关建设工程规范。作为进入新世纪以来最为重大的一项投资体制改革举措。

2004年7月，国务院发布《关于投资体制改革的决定》

根据文件，对于企业不使用政府资金投资建设的项目，不再实行审批制，区别不同情况实行核准制或登记备案制。政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准。企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告。需要核准以外的其他项目无论规模大小，均改为备案制。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。

在工程建设招投标方面，针对过去十多年来年招标投标法在实施过程中所遇到的实际问题，并为在招标投标法基础上更具可操作性地规范招投标活动。

2011年国务院制定了《中华人民共和国招标投标法实施条例》

对招标、投标、开标、评标和中标、投诉与处理、法律责任等方面实施细则进行了明确规定。

在深化建设项目组织实施方式改革方面

2016年住房和城乡建设部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，围绕进一步推进工程总承包发展，从大力推进工程总承包、完善工程总承包管理制度、提升企业工程总承包能力和水平、加强推进工程总承包发展的组织和实施等方面提出了相关政策和制度措施。

2013年5月住房和城乡建设部发布了修订后的国家标准《建设工程监理规范》（GB50319-2013），以更好贯彻落实有关建设工程监理的法律法规和政策，并增加了相关服务和安全生产管理内容，强化了可操作性。

《建设工程项目管理规范》（GB/T50326-2006）、《建设工程施工合同(示范文本)》（GF-2013-0201）再次修订发布，更加适应了工程建设项目管理和施工合同管理的现实需要。

在PPP模式推广方面

2014年财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》

国家发改委发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，大大促进了PPP模式在全国各地的快速推进。

在响应“一带一路”倡议方面

2015年3月，根据习近平2013年提出的“一带一路”倡议，国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》

在这一时期我国建筑业企业积极实施“走出去”战略，发挥在高铁、电力、公路、港口、机场、油气管道、高层建筑等工程建设方面的比较优势，对外承包业绩显著，2015、2016至2017年每年均有65家中国企业进入ENR全球最大250家国际工程承包商榜单，上榜企业数量稳居世界首位。

在建筑业税制改革方面

2016年3月，财政部、国家税务总局向社会公布了《营业税改征增值税试点实施办法》，在全国范围内全面推开营改增试点，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人，纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。营改增对建筑行业的现金流量、产品造价、收入和利润等方面均带来显著影响。

港珠澳大桥工程是这一时期我国的代表性工程，该桥是世界最长的跨海大桥，也是中国建设史上里程最长、投资最多、施工难度最大的跨海桥梁项目，承担项目设计、施工、管理咨询等业务的多家单位组成总承包联合体，采用动态联盟组织管理新型模式。工程的建成对于促进粤港澳大湾区经济社会一体化便利化具有深远意义。

港珠澳大桥工程

2017年至今：新时代改革推进

随着中国特色社会主义进入新时代，为进一步深化建筑业改革，加快产业升级。

2017年国务院发布了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》要求进一步深化建筑业“放管服”改革，加快产业升级，促进建筑业持续健康发展，为新型城镇化提供支撑。

在建筑业改革和优化市场环境方面，意见提出鼓励建筑业进一步加大简政放权力度，缩减不必要的资质认定；打破区域市场准入壁垒，提供公平市场环境；缩小必须招标的项目范围，探索在民间投资的房屋建筑工程中由建设单位自主决定发包方式；加快完善信用体系、工程担保及个人执业资格等相关配套制度。

在加强工程质量安全管理方面，意见提出严格执行工程质量终身责任制，全面落实安全生产责任，加快建设建筑施工安全监管信息系统。

在推进建筑产业现代化方面，意见提出推广智能和装配式建筑，推动建造方式创新，实现建筑舒适安全、节能高效，加快推进建筑信息模型（BIM）技术的集成应用。　　

在这一时期

2017年十二届全国人大会常委会第31次会议修订了《招标投标法》

国务院修订了《建设工程质量管理条例》

住建部颁布了修订后《建设工程项目管理规范》（GBT50326-2017），确定了项目范围管理、项目管理流程、项目管理制度、项目系统管理、项目相关方管理和项目持续改进六大管理特征，增加建设、勘察、设计、施工、监理五位一体相关方的项目管理责任。

住建部还修订了《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201），成为继1991年、1999年、2013年后第四次颁布的施工合同范本。

根据国务院《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，今后一个时期，工程建设组织模式的完善将着力于两个新的方向：一是加快推行工程总承包，装配式建筑多应采用工程总承包模式，政府投资工程应带头推行工程总承包；二是培育全过程工程咨询，鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。今后还将放眼世界，充分利用好国际国内两个市场、两种资源，有目标、有重点、有组织地对外承包工程，积极有序开拓国际市场，参与“一带一路”建设，并向项目融资、设计咨询、后续运营维护管理等高附加值的领域有序拓展。

回首四十年所走过的五个阶段历程，我国工程建设领域改革始终蹄疾步稳、纵深推进、内外联动、全面突破。

未来，在十九大提出“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念引领下，将统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设，打造“中国建造”品牌，促进建筑业持续健康发展。

为创造美好生活，建设美丽中国，我国工程建设事业将继续跃马扬鞭，改革不息，砥砺前行。

作者赵振宇

华北电力大学工程建设管理研究所所长、中澳可持续发展研究所所长

教授、博士生导师 

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文章来源：《施工企业管理》杂志2018年第11期《纪念改革开放40周年：将改革进行到底》特别策划专题。