最近，江苏省南通市政府正式部署全市镇村布局规划的编制工作。全市各镇村将按照规划确定农村居民点的布局和数量，建设较高标准的集中居住区；镇村撤并后，凡新建住房都要到规划设置的点上去。以“乡村风情浓郁、镇村结构合理、功能配套完整、交通便捷畅达、生产生活便利”为蓝图的新农村建设即将展开。这一事关全市农村发展的格局调整和变迁背后，隐藏着许多无奈，也寄托着无限的期待。

　　现状：村庄布局散乱差

　　南通市现有乡镇130个，行政村1898个，平均每个乡镇14～15个行政村，村民小组44738个，自然村落约6万多个。在全市8001平方公里面积中，农村用地面积7208.9平方公里，占90.1％，其中，建设用地约占31.4％，而住宅用地占农村建设用地的64.9％。

　　村庄规模小，分布乱。由于村落自然形成过程中旧观念的影响，加之以村民小组为基础的制度局限，长期以来，农村居住分散的问题一直没有等到有效解决，“逐水而居”、“沿路而建”的观念依然沿袭至今。农村村庄布局的主要形式有：以道路、河流为主线，呈“一”字式排布；以道路、河流为中轴线，呈“非”字式排布；以历史形成的原宅基为中心的小型的组团式散落群居。全市大部分地区没有形成中心村，很难找到有上百户集聚式的组团村庄，连片大规模的农田屈指可数，不仅影响了农村景观，而且也影响了土地的集约利用和农业的规模经营。

　　农房占地多，浪费大。由于长期以来实行“一户一宅”的宅基地政策，一家一户的排式建房，既没有建筑密度，也没有容积率。一般建房加上附属设施，其用地面积都要达到400～500平方米不等，大大超过了江苏省政府规定的人均建设用地100平方米的标准，使大量的土地不能得到很好的集约利用，这与南通市人均占有耕地0.89亩的现状形成了极大的反差。

　　基础环境设施配套难，环境差。长期以来，农村村庄建设总体上是以农民住房建设为主体。一方面，村庄的基础设施和公共事业建设主要靠村集体和农户微薄的力量，缺乏稳定的财政保障和完善的投入机制，导致村庄内基础设施和服务设施等比较差。另一方面，正是由于小而散的居住状况，使得农村的基础设施配套建设工程量大、建设成本高、到位难、水平低，而且使用效率低，有些甚至无法进行配套。大多数农民不能享受基础设施配套，普遍存在路面不硬、四周不绿、路灯不亮或没有路灯等问题。而且村内道路、给水、排水、通讯等基础设施配套性、共享性差，教育、文化、卫生、环保等社区服务业落后。农村生活、生产垃圾不能集中回收处理，垃圾乱倒、污水乱排、电线乱拉、管道乱铺的现象随处可见。

　　南通市的乡镇规划体系严重滞后，目前仍有22％％的乡镇没有完成总体规划的修编任务，有46％是2000年至2001年期间修编的，而且城镇体系规划的内容都比较简单，规划的指导性、可操作性不强，导致擅自改变规划违反规划的建设行为时有发生，且不能得到有效的遏制和处理，规划丧失了应有的权威性。规划的滞后和不完善还导致了不必要的重复拆迁，特别是城郊结合部，20年内二次拆迁率达65％，最多的达4次，既造成了社会财富的浪费，又增加了拆迁费用，提高了建设成本，同时也引发了社会矛盾，增加了工作的难度。

　　原因：各种因素的交织

　　南通的农村村庄布局之所以存在这些突出问题，其成因比较复杂，既有历史的原因，又有现实的情况；既有客观的原因，又有主观的因素。主要有以下几个方面：

　　就近耕种的思想根深蒂固。一方面，从自然条件来看，南通是平原河网地区，“一字式”、“非字式”两种排布对农民而言有其独特的益处，既便于取（排）水和种田，又便于通行。因此，长期以来，在人们的思想观念中，为了生活便利，都习惯把临水、沿路作为建房选址时考虑的主要因素。另一方面，为了就近耕作，不少农民选择在靠近农田的地方建房，有的地方甚至出现了“田中建房”的现象。

　　规划意识不够强。从实际情况看，不少地方对农村规划建设重视不够，重城轻镇、重镇轻村的现象比较普遍，另外，从事村庄规划编制的人员偏少，水平有限，在村庄规划编制的科学性、可行性方面也存在不少问题，主要是规划的深度不够，与农村经济发展不相适应。即使是这种低水平的村庄建设规划，也不少村镇也是“纸上划划、墙上挂挂”，有的甚至墙上也没挂，群众根本不知道。用一些基层干部群众的话讲，规划变成了“鬼话”。因而，规划的执行和控制也不够严格。

　　管理体制不健全。长期以来，村镇建设实行的是以乡（镇）为主，县（市）为辅的管理体制，因此，县（市）级政府把主要精力用在城市建设上，面对点多面广的村庄建设无力顾及。县（市）级以下规划管理工作的技术力量薄弱，南通六县（市）规划管理的职能在建设局，专门从事规划工作的人员平均不到3人。各乡镇也没有专门的规划管理机构，而是由村镇建设管理服务站的人员兼管，平均不足2人。县以下没有专职的规划监察执法队伍。规划审批与监察严重分离，执法主体多头，使得广大农村地区违法建设比比皆是。

　　建议：加强村庄规划建设

　　我国的国情决定了“三农”问题，城乡二元结构不会很快、很均衡、很彻底地被解决，这就决定了村庄规划建设在农村全面建设小康社会中不可忽视的重要地位，也决定了抓村庄规划建设绝不是可有可无的。为此，我们建议：

　　要进一步统一思想认识，加强领导。各级领导要进一步统一思想，充分认识现时期加强农村村庄规划建设的重要意义，树立“亡羊补牢”犹未晚矣的紧迫意识，把镇村规划建设工作列为政府的一项重点工作，要象抓城市规划建设那样，在村庄规划建设上倾注主要精力，不断加强对村庄规划建设的组织领导，规划、建设、土地、农业、财政等各相关部门要密切配合，整体联动，做到综合治理，一抓到底，抓出成效。同时要建立一支政治素质高、业务知识精、人员配备相对比较稳定的村镇规划建设管理队伍，健全规划编制、管理、监察“三位一体”的体系。充分发挥规划职能部门的作用，加大规划管理的执法力度。

　　要科学、合理地编制村庄布局规划。在新一轮的农村建设规划的修编工作中，要按照工业向园区集中、人口向城镇集中、农民向社区集中的“三集中”原则，按照农村城镇化、现代化的发展要求，全面调整和确定村庄规划的思路及定位，既要考虑现在村庄沿袭了多年的住房布局和农民生产生活习惯等实际因素，又要充分体现现代化村庄在区域范围内的“中心”地位和作用，科学确定发展规模和发展空间，安排好公共设施和基础设施。规划建设要坚持以人为本的原则，广泛吸纳广大农村干部的意见和征询农民意愿，既要考虑农民千百年来的住房习惯，也要引导农民适时改变不太健康的住房消费观念。

　　要进一步加强小城镇建设的力度。如今，“小城镇，大战略”的思想已逐渐深入人心，各地小城镇建设都有了很大的发展，对促进农村经济发展、推动城乡一体化发挥了很大作用。今后一段时间，要继续抓好小城镇建设，把它作为推动新一轮村镇规划建设的助推器，以经营城镇来带动规划的实施，只有把农村人口吸引到小城镇上来，才能实现农业的规模经营，只有农业的规模化、机械化，才能解决农民异地耕作的困惑和顾虑，只有这个问题解决了，规划集中居住区、实现集中居住才有现实意义。

　　要加强政策研究，为推进村庄规划建设创造条件。在社会保障制度尚不健全，农民对土地的依存度还比较高的情况下，要实现农民住宅的集中规划建设，必须有一系列的配套优惠政策，才能推支规划的顺利实施。当前，土地流转和土地承包的政策约束已成为推动新一轮村庄规划建设的瓶颈。建议政府要加强这方面的研究和探索，寻求新时期适合农村发展需要的土地置换政策，及时出台有关村庄规划建设的管理办法，为推进村庄规划建设提供政策依据。同时鼓励支持各地解决思想，积极进取，以创新发展的思路谋求解决镇村规划建设中的难题。

　　要坚持实事求是，因地制宜的原则，典型引路，稳步推进。规划建设农民集中居住区，这一方向无疑是正确的，但这必须以农村劳动力转移为前提，必须以土地的有序流转为条件，必须建立在农业机械化、农村工业化的基础上，而以上这些条件需要一个过程。目前，南通的农村住宅的大多建于上世纪90年代的中后期，住房质量和套型设计都达到了一定的水准，再加上近几年通过各级政府的努力使“农村五件实事”工程已逐步到位，农村交通、自来水、电力电讯、水利等基础设施日趋势完善，如果一下子全面重新规划，必然导致资源的极大浪费，也无力进行新的基础设施建设。另外全市各县（市）、区农村经济水平、现实状况等也有所差别，村庄现代化发展上也就必然存在差距。因此全市农房建设的集居化不能急于求成，要坚持实事求是，因地制宜，稳步推进。